Plan "Retenciones Cero": un análisis situacional

Rubén M. Achdjian analiza los recientes cambios en el esquema de derechos de exportaciones de productos agrícolas.

Frente a las fuertes restricciones cambiaras originadas por una oferta de divisas que resulta insuficiente para satisfacer una demanda creciente -fenómeno que se viene expresando en el desplazamiento del tipo de cambio oficial del dólar por encima del techo de la banda cambiaria establecida por el Banco Central- el gobierno recurrió, días atrás, a la implementación de una sorpresiva medida de coyuntura destinada a reforzar el abastecimiento de dólares en el mercado cambiario local. 

El pasado 22 de septiembre el gobierno nacional dispuso, a través del decreto 682-PEN-2025, la suspensión total temporaria de los derechos de exportación sobre 85 posiciones arancelarias previstas en el nomenclador común del Mercosur (NMC), mayormente vinculadas con mercancías de origen agrícola enumeradas en un anexo. El sistema de "retenciones cero" previsto en el decreto se mantendría vigente hasta el 31 de octubre de 2025 o hasta que las ventas al exterior declaradas alcanzara la suma de USD 7.000 millones; lo que ocurriese primero.

En el lapso de 4 días hábiles desde la publicación del decreto, la cantidad de operaciones registradas alcanzó la suma contemplada, de modo que el plan de retenciones cero quedó sin efecto y se restableció la vigencia de las alícuotas de derechos de exportación previstas en el Decreto 526-PEN-2025.

Las principales entidades gremiales empresarias vinculadas con la producción agropecuaria -reunidas en la denominada Mesa de Enlace- manifestaron expresamente su malestar ante el gobierno porque entendieron que la medida adoptada solo favoreció a un reducido grupo de empresas vinculadas con el acopio y la exportación de cereales y oleaginosas (las cerealeras) en perjuicio de los productores de granos, oleaginosas y subproductos agrícolas exportables.

Ante las críticas recibidas, el mensaje del gobierno fue eludir su responsabilidad en la medida adoptada para, en cambio, aconsejar a los productores a negociar con las cerealeras mejores precios para sus productos, habida cuenta de que buena parte de las operaciones de exportación registradas aun no están respaldadas por la disponibilidad efectiva de la mercancía: la mayoría de las ventas al exterior registradas durante la vigencia del decreto se concertaron, mayormente, a un año de plazo y contemplan la entrega de cereales y oleaginosas que, en muchos casos, aún no se han siquiera sembrado.

Las ventas al exterior concertadas por la cerealeras durante la vigencia del Decreto 682-PEN-2025 comprometieron buena parte del stock de granos registrado al 01SEP2025. A esta fecha, las existencias en soja, trigo, maíz, girasol, cebada y sorgo en poder de las cerealeras sumaban 46 millones de toneladas mientras que las operaciones declaradas entre el 22 y el 25 de septiembre representaban el 43% de ese stock. De modo que el cumplimiento de los contratos registrados solo podría garantizarse si los productores venden las existencias que aún conservan en su poder y por la producción obtengan de la cosecha futura (véase cuadro 1).

Cuadro 1. Stock de granos al 1° de septiembre de 2025, en toneladas*

Mecanismos básicos de la agroexportación

La exportación de mercancías agrícolas está regulada por el decreto ley 21.453, sancionado en noviembre de 1976 por el gobierno de facto. Esta y otras normas que le son complementarias fijan el funcionamiento del sistema agroexportador, según los siguientes requisitos básicos:

• Cada operación de venta al exterior de mercancías agrícolas debe registrarse ante la autoridad de aplicación mediante la confección de una declaración jurada de venta al exterior (DJVE). Actualmente, es la Subsecretaría de Mercados Agroalimentarios e Inserción Internacional de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, dependiente del Ministerio de Economía la autoridad de aplicación de las operaciones de agroexportación y el sistema informático que recibe las solicitudes se denomina Malvina (SIM).

• Según la norma, el registro de una DJVE deberá efectuarse al siguiente día hábil a la concreción de la correspondiente venta.

• Existen dos modalidades de plazo de entrega para concertar los contratos de las operaciones de ventas al exterior y que deben ser informados en el momento de registrar una DJVE:

• DJVE-30: permite embarcar los productos dentro de los 30 días siguientes a la fecha de registro de la DJV e impone abonar la totalidad de los derechos de exportaciones en el momento de su aprobación, según el volumen de mercancías declaradas;

• DJVE-360 permite los embarques dentro de los 360 días contados a partir de la fecha de registro de la DJVE. Para ello, el exportador debe abonar un anticipo del 90% de los derechos de exportaciones que correspondieren dentro de los 5 días hábiles siguientes a la fecha de aprobación de la DJVE y el 10% restante de los derechos, una vez realizado el embarque correspondiente.

• El valor fiscal sobre el cual se calculan y aplican los derechos de exportación es el valor FOB oficial[1] que para cada tipo de mercancía agrícola elabora y publica diariamente la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca. Estos valores están expresados en dólares estadounidenses (USD) a la fecha de registro de la DJVE. Sobre este valor -multiplicado por las toneladas de carga declarada- se aplica la alícuota de derecho de exportación que corresponda a cada posición arancelaria.

Por otra parte, las modalidades contractuales generalmente utilizadas en operaciones de compra-venta que concretan las empresas agroexportadores y los productores corresponde a alguna de las siguientes:

• Pago contra entrega: la mercancía se entrega en los 30 días posteriores a haberse pactado la operación y contra la entrega, la cerealera realiza el pago.

• Pago contra entrega futura (forward). Estas operaciones se realizan a plazos mayores a 30 días, generalmente en función a los tiempos de la cosecha. Al igual que lo anterior, el pago se realiza contra la entrega de la mercancía.

• Venta con precio abierto: en esta clase de contratos, el precio de la mercancía no se fija al momento de la entrega sino que se determina después, en función de factores vinculados con la estabilización del tipo de cambio o cuando el productor conoce el costo final de la mercancía. El precio de referencia, generalmente elegido por las partes, es el precio de pizarra informado por las bolsas de cereales, que surge del promedio ponderado de los precios pactados en las distintas transacciones realizadas.

• Venta con pago anticipado: en este caso, la cerealera paga de manera parcial o total la mercancía antes de recibirla, con el propósito de asegurar la operación u obtener un mejor precio o condiciones de pago más ventajosas. El productor recibe y registra el pago como un monto a cuenta hasta la fecha de entrega de la mercancía. En ese momento emite la factura que da cuenta del monto final y deduce de este la suma ya recibida.

Como puede observarse, las cerealeras con frecuencia pactan con el productor una venta y registran una DJVE sin que en ese momento dispongan efectivamente de la mercancía. Incluso las cerealeras pueden comprar granos sin tener una venta al exterior previamente pactada. En este caso, la compra de mercancía se realiza para acopiarla a la espera de mejores precios futuros.

Por último, queda por explicar el procedimiento de la liquidación de divisas originadas las operaciones comerciales de agroexportación en el mercado local de cambios. El exportador ingresa las divisas obtenidas del exterior para afrontar alguna de estas situaciones:

• Pagar la deuda con los productores por la compra las mercancías agrícolas; (ii) abonar los derechos de exportación;

• Atender los gastos operativos de su propia empresa; y

• Liquidar el remanente originado de las exportaciones.

En todos los casos, el exportador liquida sus divisas al tipo de cambio fijado o informado por la autoridad monetaria y recibe el monto en pesos.

Los grandes ganadores del decreto 682-PEN-2025: determinación del costo fiscal.

Hasta la publicación del Decreto 682-PEN-2025 el pasado 22 de septiembre, se hallaba vigente del Decreto 526-PEN-2025 que establecía diferentes alícuotas de derechos de exportación sobre mercancías de origen agrícola. En lo que refiere al presente análisis, concentraremos nuestra atención exclusivamente en los principales complejos agrícolas que oportunamente fueron incorporados al régimen de DJVE previsto en el decreto ley 21.453.

En el cuadro 1 se detallan las diferentes alícuotas de derechos de exportación que debían tributar las exportaciones de granos y subproductos de la soja, el trigo, el maíz, el girasol, la cebada y el sorgo inmediatamente antes de que entrara en vigor legal el efímero plan de "retenciones cero" y que, una vez cumplido su objetivo, han sido restablecidas.

Cuadro 2. Complejos agrícolas y derechos de exportación (DE), en % sobre valor FOB

Sobre la base de estas alícuotas calculamos el costo fiscal que implicó la medida del gobierno. Definimos como costo fiscal a la pérdida ocasionada en la recaudación impositiva por la exención dispuesta por medio del decreto; monto que, al mismo tiempo, constituye una transferencia directa de ingresos desde el gobierno a las empresas agroexportadoras.

Para proceder al cálculo del costo fiscal, y de acuerdo con el procedimiento descripto en el Decreto 682-PEN-2025, hemos seguido los siguientes pasos:

En primer lugar se recopiló la información oficial publicada sobre las DJVE registradas entre el 22 y 25 de septiembre de 2025, período de vigencia de la norma[2].

• De la información obtenida, se clasificaron los siguientes datos: (i) razón social del exportador, (ii) mercancía exportada, (iii) tonelaje de venta declarada y (iv) opción de embarque (a 30 ó a 60 días)

• Se multiplicó el tonelaje declarado para cada operación por el valor FOB oficial para cada tipo de mercancía, expresado en USD y vigente al día en que se registró la DJVE. Este valor surge del texto de las circulares N° 1823 a 1826, inclusive, elaboradas y publicadas por la Subsecretaría de Mercados Agropecuarios.[3]

• Obtenido el valor FOB de cada operación expresado en USD, aplicamos la alícuota que le hubiese correspondido tributar en cada caso antes de la entrada em vigencia del decreto 682-PEN-2025. Las suma de cada uno de estos valores individuales da como resultado el valor total del costo fiscal de la medida y, al mismo tiempo, monto del beneficio extraordinario obtenido por cada empresa.

• Por último, se agruparon a las empresas agroexportadoras en una nómina (ranking) ordenada de manera decreciente, según los beneficios extraordinarios obtenidos por cada una de ellas.

Los resultados que arrojan nuestras observaciones observados son los siguientes:

• El costo fiscal de la aplicación del decreto de "retenciones cero" -que, es a la vez una transferencia de ingresos al sector agroexportador- se ha estimado en la suma de USD 1.541,8 millones.

• El costo fiscal incurrido por el gobierno por aplicación de esta medida representa aproximadamente 0,27% del PBI.

• La cantidad total de empresas agroexportadoras que participaron de esta operatoria han sido 76, con beneficios individuales por la vía fiscal que oscilan entre varios cientos de millones y menos de mil dólares.

• Sin embargo, el 97% de los beneficios derivados de la exención tributarias se distribuyeron en apenas 12 empresas agroexportadoras, que obtuvieron ganancias extraordinarias por USD 1.493 millones.

• Esta nómina de grandes ganadores está integrada, entre otras, por las grandes cerealeras a nivel global (Cargill, COFCO, Louis Dreyfus, Bunge, ADM y CHS) y por algunas otras de fuerte presencia local. Aceitera General Dehesa y Asociación de Cooperativas Argentinas (véase cuadro 3).

Las expectativas del gobierno estaban exclusivamente depositadas en fondear al Banco Central con un flujo extraordinario de USD 6.420 millones que debían ser inyectados en el mercado de cambios en el lapso de los cuatro días hábiles comprendidos entre el jueves 25 y el martes 30 de septiembre. No es difícil advertir que sólo las grandes cerealeras -sobre todo las que operan a escala global- estaban en condiciones de aportar con la inmediatez que requería el gobierno ese volumen de divisas, y no los productores.

Cuadro 3. Ranking de empresas agroexportadoras según beneficios extraordinarios obtenidos del Decreto 682/2025

Dentro del reducido "club de agroexportadores" que integran las 12 empresas mencionadas en el cuadro anterior, sólo 5 de ellas declararon exportaciones en todos los rubros registrados (soja, trigo, maíz, girasol, cebada y sorgo). Estas empresas son: Viterra, Louis Dreyfus Company (LDC), COFCO, Asociación de Cooperativas Argentinas y Ammagi.

Desde el 2 de enero al 26 de septiembre de 2025, las 12 principales agroexportadoras en Argentina declararon ventas al exterior por 94,8 millones de toneladas de cereales, oleaginosas y subproductos. Este volumen representa el 94% del total de toneladas de mercancías registradas en las DJVE. (ver cuadro 4).

Cuadro 4. Ranking de empresas agroexportadoras según volumen de exportaciones declaradas (año 2025)

Otro dato de interés que surge del análisis es que durante los 4 días hábiles que mantuvo su vigencia del decreto 682-PEN-2025, las cerealeras presentaron DJVE por 19.6 millones de toneladas, un volumen de mercancías que equivale al 21% del total de exportaciones declaradas y registradas en los primeros 9 meses del año.

Una operación financiera de gran escala sin anclaje en la economía real

La medida que -como ya fuera señalado- se instrumentó en un contexto de fuerte restricción en la oferta de divisas fue pensada, desde el inicio, como una operación financiera que involucraba a las principales empresas del club agroexportador y que dejaba fuera de la discusión a los productores agrícolas y a sus entidades gremiales.

El Decreto 682-PEN-2025 les otorgaba a los exportadores los beneficios de la exención absoluta del pago de los derechos de exportación sobre las mercancías de origen agrícola, a cambio de que dichas empresas liquidaran, dentro de los tres días hábiles posteriores al registro de sus respectivas DJVE, el 90% del monto de sus operaciones ya sea por "cobros de exportaciones, anticipos de liquidación y/o supuestos de prefinanciación y/o postfinanciación externa", tal como se señalara textualmente en el decreto.

De esta manera, las expectativas del gobierno estaban exclusivamente depositadas en fondear al Banco Central con un flujo extraordinario de USD 6.420 millones que debían ser inyectados en el mercado de cambios en el lapso de los cuatro días hábiles comprendidos entre el jueves 25 y el martes 30 de septiembre. No es difícil advertir que sólo las grandes cerealeras -sobre todo las que operan a escala global- estaban en condiciones de aportar con la inmediatez que requería el gobierno ese volumen de divisas, y no los productores.

Sin duda, la medida fue concertada entre estos dos actores principales (el gobierno nacional y el club de agroexportadores, a través de sus representantes) marginando de las negociaciones a a los productores agrícolas y a sus representaciones gremiales empresarias, "convidados de piedra" de los beneficios y pagadores primarios del costo fiscal de la medida.

Lo que viene: consecuencias de corto y mediano plazo

El principal problema fiscal que desde siempre se ha suscitado con la aplicación de los derechos de exportación sobre las mercancías agrícolas es el de simplicidad de su traslación impositiva: los sujetos imponible del impuesto son las empresas agroexportadoras y no los productores. Sin embargo, las cerealeras lo trasladan como un costo al productor rural.

Sin embargo, en todas las situaciones políticas pasadas en las que los diferentes gobiernos incrementaron los derechos de exportación a las mercancías agrícolas, las protestas -así como las recurrentes demandas por su eliminación- fueron protagonizadas por las entidades ruralistas -que son las que agrupan, al menos formalmente, a los productores- mientras que el club de agroexportadores navegó el conflicto sin ser advertidos por el radar de la opinión pública.

La actual situación conflictiva -a diferencia de lo ocurrido en el pasado, por ejemplo entre marzo y julio de 2008- fue motivada por la cuantiosa transferencia de ingresos al club agroexportador que el gobierno permitió a través del decreto 682-PEN-2025, evidencia que trasladó el foco de la discusión hacia el interior del complejo agrícola y de sus principales actores.

Para explicar el actual momento del conflicto debemos partir de la base de que la producción de granos, oleaginosas y sus derivados forma parte importantes de las actividades de la economía real en tanto que la intermediación que lleva a cabo la agroexportación constituye, básicamente, un negocio financiero.

¿Cómo funciona este negocio? Generalmente los agroexportadores compran la mercancía agrícola y para garantizar que su ciclo financiero se cumpla sin inconvenientes, llevan adelante un cronograma donde los plazos de las entregas de mercancías que realizan los productores se van encastrando con las liquidaciones de divisas, los pagos y los embarques al exterior que realizan las cerealeras.

Existen, sin embargo, situaciones donde la compra de mercancía agrícola de exportación se descalza respecto de los despachos al exterior. En este caso, los agroexportadores recurren a los siguientes mecanismos para financiar sus operaciones de compra de mercancías a los productores: (i) el cobro anticipado de exportaciones; (ii) la toma de créditos públicos o privados a nivel local y global; y (iii) en el caso de las empresas agroexportadoras que operan a escala global, la recepción de remesas financieras desde sus casas matrices, generalmente constituidas como préstamos de corto plazo.

A la luz de estos mecanismos financieros que solo pueden poseer o controlar las grandes cerealeras globales, la pregunta consiste en determinar cuánto existe de demanda real y cuánto de demanda artificial o inducida en las más de 500 operaciones de venta registradas en el breve período de vigencia del plan de retenciones cero.

Las empresas comercializadoras de granos que operan a nivel global tienen, en efecto, la capacidad de concretar este infrecuente volumen de operaciones con la extrema velocidad que la ingeniería financiera les impone. En cuatro días hábiles las cinco cerealeras más importantes del mundo (Cargill, ADM, Bunge, COFCO y Louis Dreyfus) que operan en la Argentina registraron, en conjunto, 221 operaciones de venta por un volumen total de 12,3 millones de toneladas de granos, oleaginosas y subproductos. A la luz de la velocidad y la cantidad de operaciones registradas es muy posible que sus "urgidos compradores del exterior" sean filiales del mismo grupo económico o que sean empresas controladas por ellas

La mayoría de las operaciones de venta declaradas entre el 22 y el 25 de septiembre fueron pactadas a 360 días de plazo, lo que -como fuera señalado- implica comprometer producción agrícola correspondientes a la actual y a la próxima campaña. A esto debe añadirse que la Resolución 184/2025 de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca -reglamentaria del Decreto 682/2025- prorrogó de manera excepcional un plazo adicional de 360 días a las DJVE cuyo embarque operaba el pasado 23 de septiembre, lo que significa habilitar a los exportadores a cumplir con los compromisos asumidos a dos años vista según la cosecha que los productores obtengan de las dos próximas campañas agrícolas.

De acuerdo con la información existente sobre los stocks de granos y oleaginosas al 31 de agosto de 2025, las DJVE registradas en el marco del Decreto 682-PEN-2025 (ver cuadro 1) han insumido, a la fecha, el 42% de las existencias que hoy están acopiadas en silos, plantas industriales y en terminales de granos. Esta es la disponibilidad real con la que hoy cuentan las empresas agroexportadoras. El 58% restante -necesario para cumplir los contratos declarados bajo el régimen de retenciones cero- aún está en manos de los productores o no se ha producido.

Aquí comienza una segunda etapa de este conflictivo proceso, que se caracterizará por la fijación de los precios futuros de los granos: ante la enorme transferencia de ingresos producida por la aplicación del decreto 382-PEN-2025, los productores no estarán dispuestos a vender sus granos si los exportadores no se muestran proclives a compartir con ellos una porción más o menos importante de los beneficios extraordinarios obtenidos de la reciente medida de gobierno.

En resumen, el precio futuro de los granos que reciba el productor deberá reflejar la cesión, por parte de las agroexportadoras, de una parte de los beneficios percibidos por vía fiscal. Esta discusión se expresará en los precios de pizarra de las principales bolsas de cereales del país pero también podría trasladarse a las góndolas, sobre todo en los productos derivados del trigo y el maíz. De acuerdo con el cálculo de expectativas de los productores, alguien deberá pagar el lucro cesante: si no son las cerealeras, serán los consumidores locales.

Un segundo dato de interés es que esta es la primera vez que los derechos de exportación sobre la producción agrícola son eliminados en su totalidad. Aunque este plan de "retenciones cero" ha sido menos que efímero, ha abierto la puerta para amplificar las demandas en favor de su eliminación permanente y definitiva, una objetivo largamente perseguido por las entidades empresarias rurales.

Por último, el gobierno ha activado un gatillo caro que no podrá repetir: para fondear al BCRA con USD 7.000 millones sacrificó recursos fiscales por USD 1.500 y abrió innecesariamente una brecha de conflicto con un sector económico y social que, hasta el momento, dio muestras inconfundibles de adhesión y lealtad.

[1] El FOB -sigla que corresponde a free on board- es una cláusula habitual del comercio internacional que establece que el vendedor asume los costos y riesgos implicados en que la mercancía sea embarcada en el puerto de origen. A partir del embarque, el comprador es quien asume el riesgo y los costos del transporte marítimo hasta el destino final, el seguro y la descarga.

[2] Disponible en: https://www.magyp.gob.ar/sitio/areas/ss_mercados_agropecuarios/djve/

[3] Disponibles en: https://dinem.magyp.gob.ar/dinem_fob.wp_fob_consall.aspx